2006-2007 Öğretim Yılı Açılış Dersi

İŞ HUKUKUNUN AMAÇLARI ve UYGULANMASI

Prof.Dr. Melda SUR

Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku Öğretim Üyesi

“İşçi ve işveren arasındaki ilişkileri düzenleyen kurallar bütünü” olarak tanımlanabilen iş hukuku, diğer hukuk dallarına nazaran spesifik amaç ve özellikler taşımaktadır. Burada, ilk önce bu özellikleri ortaya koyacağız; daha sonra, iş hukukunun amaçlarını yerine getirebilip getiremediği ve amaçlarına ulaşabilmesinin nasıl sağlanabileceği, ana hatlarla ele alınacaktır.

I. İş Hukukunun Özellikleri ve Amaçları

İş hukuku aslında borçlar hukuku çerçevesinde ele alınabilir. Zaten önceleri ayrı bir hukuk dalı olmadığı dönemde, işçi-işveren ilişkilerini düzenleyen kurallar “hizmet akdi” üzerinde odaklanarak, borçlar hukuku içinde incelenirdi. Oysa artık günümüzde iş hukuku ayrı bir dal olarak kabul edilmektedir. İş hukukunun kendine ait ilkeleri vardır; yoğun bir devlet müdahalesiyle ve kolektif yönüyle geleneksel borçlar hukukundan uzaklaşmıştır.

İş hukukuna spesifik özelliğini veren, amaçlarıdır: bir yanda işçinin korunması, diğer yanda da işletmenin ekonomik ve teknolojik gereklere uyum sağlayarak verimli bir faaliyet gösterebilmesi amaçlanır. Bu iki kaygının birbiriyle bağdaştırılması gayretleriyle birlikte, iş hukuku kuralları ekonomik ve sosyal gelişmelerden en çok etkilenen kurallar arasında yer alır.

A. İşçiyi Koruma Amacı

İş hukukunun geleneksel borçlar hukuku ilkelerinden belli bir ölçüde ayrılmasının temel nedeni, işçiyi korumaya yönelmesidir. İşçiyi koruma ihtiyacı sanayi devrimi sonucu geniş bir işçi kitlesi oluşunca ortaya çıkmıştır. Sözleşme özgürlüğünün çoğu zaman işçi aleyhine işlediği, işe girerken işçinin gerçek bir pazarlık gücüne sahip olmadığı ve ancak işverenin koyduğu koşulları aynen kabul ederse işe alınabileceği, çoğunlukla yadsınamaz bir gerçektir. Yoğun işsizlik dönemlerinde bu eşitsizlik daha da artmaktadır.

İşçi ekonomik olarak işverene bağımlıdır, geçimini esas itibariyle işverenden aldığı ücretle sağlar.

İşçi hukukî olarak da işverene bağımlıdır; işini işverenin yönetim ve denetimi altında, günümüzde en azından işverenin iş organizasyonu içinde görür. İşverenin yönetim hakkı, ilişkinin özünde bulunmaktadır.

İşte bütün bu nedenlerle işçiyi korumak gerekir. İşçinin belirli bir gelire kavuşabilmesi gerektiği gibi, işinde istikrarı da sağlamak lâzımdır. Böylece, asgarî ücret, ücretin korunmasına yönelik çeşitli hükümler, iş güvencesi düzenlemeleri, işçiye belirli bir güven sağlamayı amaçlamaktadır. Çalışma şartlarını düzenleyen çok sayıda emredici düzenleme, iş süreleri, işçinin dinlenmesi (hafta tatili, yıllık ücretli izin), işçi sağlığı ve güvenliğine ilişkin kurallar da burada zikredilmelidir.

İşçinin korunması iki yolla gerçekleşmektedir: bir yandan devletin müdahalesiyle, emredici ve nispî emredici kurallar koyularak; diğer taraftan bizzat işçilerin kendi kendini yardım mekanizmalarıyla, kurdukları sendikalar aracılığıyla, toplu iş sözleşmeleri yoluyla, grevden de yararlanarak.

Artık, XIX uncu yüzyıl edebiyatına çok konu olan işçinin işveren karşısındaki yalnızlığı ve çaresizliği, günümüzde sona ermiştir.

B. İşletme Gerekleri ve Dengenin Sağlanması

İş hukukunun tek amacı işçinin korunması değildir. Bir dengenin sağlanması, işvereni, işletmeyi, ülke ekonomisini, kamu düzenini de gözetmek lâzımdır.

Zaten anayasalar sadece sosyal haklara yer vermezler; çalışanların iş koşulları, dinlenme âdil ücret, sendika, toplu sözleşme grev ve sosyal güvenlik haklarının yanında, mülkiyet hakkı, girişim ve sözleşme özgürlükleri ve tabii diğer temel hak ve özgürlükler gözetilir. Esasen bu haklar bir bütündür; devlet de sosyal bir hukuk devletidir.

Sağlıklı, verimli faaliyet gösteren, gelişen ekonomik şartlara uyum sağlayan, teknolojik yeniliklerden yararlanabilen, rekabet edebilen bir işletme olmadan istihdam ve istihdam güvencesinden, ücret güvencesinden söz edilemez. Devlet sadece işçiyi değil, işvereni de kollamak ve koyduğu kuralları bu dengeyi sağlayacak şekilde biçimlemek durumundadır.

Demek ki, son tahlilde, işçi ve işverenlerin çıkarları birbirine zıt değildir; esas olan, bir dengenin sağlanmasıdır. İşte iş hukukunda en zor şey, bu hassas dengeyi sağlamaktır.

II. İş Hukukunun Uygulanması Karşısındaki Engel ve Zorluklar

İş hukuku kurallarının hayata geçirilmesi, diğer hukuk kurallarına nazaran daha büyük engellerle karşılaşmaktadır. Bu zorlukları birbirinden ayırarak ele almak belki hatalı olabilir; zira birçoğu diğerine sıkı biçimde bağlıdır. Her şeye karşın şöyle bir sınıflama yapılabilir: bir kısım engel ve güçlükler hukuk normunun kendisinden kaynaklanır; diğer güçlükler ise ekonomik ve sosyal ortama bağlı olarak ortaya çıkar. Nihayet, bizzat hizmet ilişkisinin doğasına bağlı olan güçlükler de vardır. Şimdi bu zorlukları sırayla ele alalım:

A. Bizzat hukuk kurallarıyla bağlantılı zorluklar

1. Genel Olarak İş Mevzuatı ve Kaynaklarının Zengin ve Karmaşık Oluşu

İş mevzuatı ve genel olarak iş hukuku kaynakları ilginç bir zenginlik ve karmaşıklığa sahiptir: anayasa hükümleri ve uluslararası normlar kaynaklık eder. Muhtelif yasalar mevcuttur: iş kanunu, borçlar kanunu, deniz iş kanunu, basın iş kanunu farklı uygulama alanlarına sahiptir. Toplu ilişkileri düzenleyen sendikalar kanunu ile toplu iş sözleşmesi, grev ve lokavt kanunu, kendilerine ait bir düzen oluşturmaktadır. Ayrıca tüzük ve bilhassa çok sayıda yönetmelik mevcuttur. Kimi hükümler mutlak emredici, kimileri nispî emredici (yani işçi lehine tarafların farklı düzenlemeler getirebilecekleri), diğer bazıları da yedek kurallardır.

Özel kaynakların çeşitliliği de çarpıcıdır:  toplu iş sözleşmeleri, iş akitleri, işyeri yönetmelikleri ve uygulamaları gibi yazılı ve yazılı olmayan kaynaklar birlikte, gene toplu sözleşmelerin etki alanları da dikkate alınarak, işçiye yararlılık esası doğrultusunda, bazen karmaşık bir düzen oluşturur.

Bütün bu hükümlerin birlikte uygulanmasının zorluğu ortadadır.

İş mevzuatı ve iş hukuku kaynaklarının karmaşıklığı, hukuk kuralına ulaşmada zorluk, bilgilendirmede zaaf ve eksiklikler, kimi kuralları anlamadaki güçlükler, çelişkili hükümlerin varlığı ve kötüye kullanmalara yol açan boşluk ve düzenleme tarzları da, başlıca etkenler olarak burada zikredilebilir. Bu açıdan yasa yapma tekniği, bilhassa sosyal hukuk alanında büyük önem taşımaktadır.

2. Kimi Kuralların Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Ortama Uygun Olmaması

Sosyal hukuk kuralları işlevleri gereği toplumsal düzeni iyileştirme ve bazen yeniden biçimleme iddiasını taşır; özellikle yeni getirildiklerinde bu büyük iddialarla hayata geçirilmeye çalışılır. Ancak, bazen bu kuralları toplumsal, ekonomik ve kültürel gerçeklerle bağdaştırmak zordur. İş hukuku ve genel olarak sosyal hukuk bazen somut durumlara uymamakta, iktisat yasalarına ters düşmektedir. İşletmeler arasındaki rekabet, işçiyi koruyucu düzenlemelerin uygulanmasını engelleyebilmektedir.

B. Kayıt Dışı Ekonomi ve İstihdam

Kayıt dışı ekonominin millî gelire oranı % 50 civarında tahmin ediliyor; kesin ölçüyü saptamak doğal olarak zordur. Bu oran yüksektir; Avrupa Birliği ülkelerindeki % 20’ye yaklaşan orana nazaran dikkat çekicidir. Fakat AB dışında birçok yerde ülkemize benzer rakamlara rastlanmaktadır.

Kayıt dışı bir sektörün bu kadar gelişmesinin çeşitli sebepleri vardır. Başlıca etkenler arasında istihdam üzerindeki prim ve vergi yükleri ile bürokratik formalitelerin ağırlığından söz edilmektedir.

Kayıt dışı ekonomik faaliyetlerinin sakıncaları ne olabilir? Çalışma bakanımız Murat Başesgioğlu’nun bir demecinde de ifade ettiği üzere (inşaat sanayi, temmuz-ağustos 2005, s.67 vd.), kayıt dışılık, kurallı ekonomiyi dışlamakta, vergi yükünü kayıtlı sektörün üzerine yıkarak haksız rekabete neden olmakta, çalışanları sosyal güvenceden yoksun bırakmaktadır. Ayrıca, kamu, vergi ve sosyal sigorta primleri bakımından ciddî gelir kaybına uğranmakta, sosyal güvenlik kurumlarının açıkları artmaktadır. Öte yandan, kayıt dışılık makro ekonomik dengesizlikler yaratarak rant ekonomisini güçlendirmekte, işletmenin küresel rekabet yeteneklerini zayıflatmaktadır.

Ayrıca, kayıt dışılık, sendikacılığın güç kaybetmesine, toplu iş sözleşmelerine tâbi kesimin daralmasına ve sendikal sistemden kaçışa neden olmaktadır.

Belki de en önemlisi olarak, kayıt dışı sektördeki verimliliğin işletmeler arasında belirgin bir şekilde daha düşük düzeyde kaldığı da saptanmıştır.

Sonuçta kayıt dışı sektörde iş hukuku kurallarının tam olarak uygulanması ve bilhassa sosyal güvenlik mekanizmalarının işletilmesi güçleşmekte, bu sektör iş denetiminin geniş ölçüde dışında kalmaktadır.

C. Hizmet İlişkisinin Özelliği ve Devletin Etkinliğindeki Zaaflar

Sosyal hukuk kurallarının uygulanmasına bir engel de bizzat hizmet ilişkisinin özelliğinden kaynaklanır: işverenin haiz olduğu otorite, işçinin bağımlılığı, haklarını aramasını ve savunmasını güçleştirmektedir.

Bu zaafın aşılmasının bir yolu, güçlü sendikacılıktır.

Devletin de bu bağlamda katkı ve sorumluluğu büyüktür: etkili bir iş denetiminin işleyememesi, yaptırımların caydırıcı olmaması ve uygulanmaması, yargının ağır işlemesi ve nihayet, işçinin resmî kurumlara ve yargıya başvurmasındaki fiilî engeller karşımıza çıkan başlıca sorunlardır.

Saydığımız bütün bu hususlar iş hukukunun neden yeterince etkili bir şekilde uygulanamadığını ortaya çıkardığı gibi, aynı zamanda birtakım çare ve çözümlerin bulunmasında yol gösterebilir.

III. İş Hukuku Kurallarının Etkin Şekilde Uygulanmasının Yolları

Yaptığımız sınıflamaya az çok bağlı kalarak, iş hukukunun daha etkili hâle getirilebilmesinde katkıda bulunacak yolları, kuralların oluşması ve daha sonra kuralların uygulanması ve denetlenmesi aşamasında olmak üzere, inceleyebiliriz

A. Kuralların Oluşmasında

1. Sosyal Tarafların Katılımı

Sosyal hukuk kurallarının ülkemiz ve işletmelerin şartlarına uygun olabilmesi bakımından sosyal tarafların, yani işçi ve işveren temsilcilerinin de kuralların oluşmasına katılmaları yararlı olur. Belirtmeliyiz ki, karşılıklı pazarlıkla değil – zira böyle bir yöntem uygulamada tutarsız sonuçlara yol açıyor – fakat katılım ve uzlaşma yoluyla kuralların biçimlenmesi yararlı olacaktır.

Bu şekilde hem oluşan kurallar ülke şartlarına daha uygun olur, hem de sosyal tarafların (işçiler ve sendikaları ile işverenlerin), oluşumuna katıldıkları bu kuralları benimsemeleri, içselleştirmeleri sağlanır.

2. Bilim Adamlarının Katılımı

Ülkemizdeki özellikle önemli kodifikasyon çalışmalarına bilim kurullarının katılması sonsuz yarar sağlamıştır: bu şekilde, sistematiği düzgün, tutarlı ve uluslararası gelişmeleri dikkate alan, mevcut yargı kararlarını değerlendiren metinler ortaya çıkmaktadır. Her ne kadar bazen eleştiriyorsak da, İş Kanunu, Sendikalar Kanunu, Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu, tutarlı ve sistematiği sağlam yasalardır. Bu kalitede yasaları çevremizdeki ülkelerde bulmak zordur.

B. Kuralların Uygulanmasının Denetimi Ve Yerine Getirilmesi

1. Etkili Bir Devlet Denetimi

Ülkemiz 1950’de iş denetimine dair 81 sayılı UÇÖ sözleşmesini onaylamıştı. Bu sözleşme hükümlerine uygun bir denetim mevzuatı oluşturulmuştur. İş K m.91 uyarınca, devlet tarafından yapılacak olan bu denetim, çalışma bakanlığına bağlı iş müfettişlerince yapılmaktadır. İş müfettişleri çok geniş yetkilerle donatılmışlardır (bkz. İş K m.92). İş Teftişi Tüzüğü uyarınca (6.8.1979), belirli yüksek öğretim kurumları mezunu olup, sınavla alınan müfettiş yardımcıları, belli bir deneyim ve değerlendirme sonucu müfettiş konumuna getirilmektedir.

Denetimler ise, genel teftiş, aykırılık üzerine kontrol teftişi ve ihbar ve şikâyetler üzerine inceleme teftişi şekillerindedir.

Tabii, burada sorun, işçinin gerçekten şikâyette bulunabilip bulunamadığıdır. Yasada bu anlamda koruyucu hükümler mevcuttur: bir kere, grup başkanlıkları, kendilerine ulaşan şikâyetleri izlemek, müfettişlere iletmek ve sonuçlandırılmasını sağlamakla görevlidirler (iİş Teftişi Tüzüğü, m.12/c, iş teftiş kurulu yönetmeliği, m.11/b). Diğer taraftan, İş Teftişi Tüzüğü m.19 uyarınca, resmî işlerin yürütüm ve sonuçlandırılması gerektirmedikçe, bilgi ve ifade verenlerin kimlikleri, teftişin ihbar ve şikâyet üzerine yapıldığı, açıklanmayacaktır. Bu hususa 81 sayılı UÇÖ Sözleşmesi m.15/c’de de yer verilmiştir.

İşten çıkarılmaya karşı bu işçilerin korunması sağlanıyor mu? İş K m.18’de, özellikle “geçerli sayılmayacak” fesih hâlleri arasında, (c) “mevzuattan veya sözleşmeden doğan hakların takibi için işveren aleyhine idarî veya adlî makamlara başvurmak veya bu hususta başlatılmış sürece katılmak” da yer alıyor. Böyle bir hâl, iş güvencesi hükümleri kapsamına girenler bakımından feshin geçersizliğine ve işçinin işe iadesine yol açacaktır.

Uygulamaya bakıldığında ise:

1. Ülkemizde sigorta müfettişleri hariç 597 iş müfettişi bulunmaktadır. Bunlar arasında 333’ü işin yürütümü, 264’ü ise iş sağlığı ve güvenliği bakımından görevlendirilmiştir. Kayıtlı işyeri ve sigortalı sayısı itibariyle 2000 yılı bakımından her bir müfettişe 1261 işyeri, 8800 işçi düşüyordu.

Bu rakamlar kayıt dışı işyeri ve çalışanları dikkate almamaktadır ve buna karşın iş müfettişi sayısının yetersizliği açıktır. Belirtmeli ki, Almanya gibi birçok ülkede de benzer oranlar söz konusudur.

2. Bir diğer husus, denetimlerin büyük ölçüde şikâyet üzerine yapılmasıdır (%75 civarında bir oran). Şikâyetlerin pek büyük çoğunluğunun iş sözleşmesi ancak son bulduktan sonra yapılması ve genellikle iş sağlığı ve güvenliğini ilgilendirmemesi anlamlıdır. Görülüyor ki, iş ilişkisi devam ettiği sürece işçi işveren hakkında şikâyetten kaçınmaktadır.
3. İş müfettişlerinin düzenledikleri raporların sonuçlarının yürütülmesi bölge çalışma müdürlüklerince gerçekleştirilir. Raporun sonucu hakkında müfettişe yazılı bilgi verilmesi gerekirken, bunun yeterince sağlanmadığı gözlenmektedir.

Bütün bu açıklamalar gösteriyor ki, en iyi kurulmuş bir sistem bile, toplumsal gerçekler ve zorunluluklar karşısında istenilen etkiyi gösterememektedir.

3. Etkili Yaptırımlar

Çeşitli yaptırım türleri mevcuttur: hukukî yaptırımlar (tazminat, işlemin geçersizliği gibi), idarî yaptırımlar (idarî para cezaları, işin durdurulması, işyerinin kapatılması gibi) ve cezaî yaptırımlar (ağır para ve hapis cezaları).

İş hukukunda dikkat çeken bir husus, iş kanununda ve genel olarak bireysel iş yasalarında adlî ceza yaptırımlarının yerine idarî para cezalarının getirilmiş olmasıdır. Kolektif iş yasalarında ise cezaî (yargısal) yaptırımlar muhafaza edilmektedir. Yeni ceza kanununda da çalışma hayatını ilgilendiren birtakım suçların ihdas edildiği görülüyor (özellikle, TCK, m.105/II, m.117, m.118, m.122).

İdarî cezalara bakılırsa, bunlar yeterince caydırıcıdır; zira para cezalarının tutarları her yıl yeniden değerlemeye tâbi tutulmaktadır. Birçok hükümde para cezaları işçi sayısı ve ihlâlin devam ettiği süreye göre artmaktadır (örneğin, İşK m.98’deki işyerini bildirme yükümlülüğüne uymama hâli ve özürlü ve eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğüne aykırılık hâlinde). İdarî para cezaları herhangi bir yargı kararına gerek olmaksızın idare hukuku usullerine göre idare tarafından kararlaştırılır; ancak tabii, yargı başvurusu da öngörülmektedir. Burada cezanın verilmesi bakımından bilhassa Bölge Çalışma Müdürlüğü, İş Kanunu bakımından yetkili mercidir. Görülüyor ki, ağır işleyen yargı organlarının hem yükü azaltılmış, hem de yaptırımın süratle kararlaştırılması sağlanmıştır.

S o n u ç

İş hukuku nasıl daha etkili hâle getirilebilir? Her şeyden önce kuralın yeterince açık ve net  olması, çelişkiler barındırmaması gerekir.

Kuralların sosyal gerçeklere, ekonomik gereksinimlere uygun olması, kültürel geleneklere de fazla ters düşmemesi uygun olur. Bu tür sorunları aşabilmek için yasal düzenleme çalışmalarına sosyal tarafların da katılması yararlı olacaktır.

tabii, etkili bir denetim, süratli ve güvenli bir yargı sistemi ve caydırıcı yaptırımlar da şarttır; fakat bunlar tek başına hukukun etkinleştirilmesinde kanımızca birincil rolü oynamaz. Asıl önemli olan, genel olarak toplumda kurallara uyma kültürünün yerleşmesidir. Kişilerin hukuk kurallarını benimsemeleri, içselleştirmeleri her hâlde en önemli güvenceyi teşkil edecektir.